德國(guó)作為歐洲第一大經(jīng)濟(jì)體，在固定上網(wǎng)電價(jià)方面積累了將近20年的經(jīng)驗(yàn)。德國(guó)從2000年起，制定了《可再生能源法》。在隨后的十幾年里，德國(guó)數(shù)次調(diào)整這項(xiàng)法律，適時(shí)地引導(dǎo)和調(diào)控促進(jìn)了可再生能源市場(chǎng)的良性發(fā)展。這一系列法案不僅照顧到了電力市場(chǎng)中廣大投資者的利益，同時(shí)也避免了因補(bǔ)貼導(dǎo)致的政府巨額赤字。

德國(guó)是目前歐洲可再生能源市場(chǎng)化最好的國(guó)家之一。而中國(guó)現(xiàn)階段的固定上網(wǎng)電價(jià)政策與德國(guó)一脈相承。在補(bǔ)貼政策急需調(diào)整的當(dāng)下，考察分析德國(guó)補(bǔ)貼的制度設(shè)計(jì)以及未來(lái)補(bǔ)貼政策轉(zhuǎn)型方案對(duì)中國(guó)有重要的借鑒意義。

美國(guó)在聯(lián)邦層面一直采取相對(duì)節(jié)制、溫和的稅收抵免政策，同時(shí)設(shè)立專項(xiàng)資金重點(diǎn)扶持可再生能源的技術(shù)創(chuàng)新。在州政府層面，各地因地制宜，采取相對(duì)多樣化的措施，如加州的凈計(jì)量電價(jià)、得克薩斯州綠色證書(shū)等。這些激勵(lì)使得美國(guó)可再生能源的發(fā)展成本遠(yuǎn)低于德國(guó)。

其他國(guó)家例如西班牙光伏產(chǎn)業(yè)泡沫破裂的政策失誤、日本高額補(bǔ)貼下光伏反而有序發(fā)展。

一、德國(guó)光伏

1.1德國(guó)光伏現(xiàn)狀

德國(guó)是世界第四、歐洲第一大經(jīng)濟(jì)體，其煤炭資源豐富，長(zhǎng)期依賴煤電，現(xiàn)在仍有44%的一次能源消費(fèi)來(lái)源于燃煤。

德國(guó)從2000年開(kāi)始頒布《可再生能源法》，通過(guò)確立新能源的優(yōu)先權(quán)和上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼，風(fēng)電和光伏發(fā)電的裝機(jī)容量快速增長(zhǎng)

德國(guó)新的EGG計(jì)劃將太陽(yáng)能光伏發(fā)電電量提高到100GW(目前為52GW)。同時(shí)推動(dòng)“用戶租電計(jì)劃，德國(guó)房主通過(guò)屋頂安裝太陽(yáng)能電池板和收取上網(wǎng)費(fèi)。但租來(lái)的客戶無(wú)法參與。EGG為鼓勵(lì)房東安裝光伏屋頂太陽(yáng)能電池板給租戶用，采用減少商業(yè)稅。

在新能源消納方面，德國(guó)完成得較為出色。在裝機(jī)容量很大的背景下，德國(guó)的棄光率僅有1%左右，達(dá)到如此高的消納率，主要有兩個(gè)原因。一是德國(guó)十分注意裝機(jī)容量的增長(zhǎng)要與電網(wǎng)建設(shè)同步。

德國(guó)設(shè)定了明確的能源轉(zhuǎn)型目標(biāo)。以1990年為基準(zhǔn)，核電將于2022年全部關(guān)閉，2050年溫室氣體減排達(dá)到80%—95%，可再生能源發(fā)電占比要達(dá)到80%。

1.2.德國(guó)光伏補(bǔ)貼

德國(guó)促進(jìn)可再生能源的相關(guān)立法迄今已有20多年歷史，早在電力市場(chǎng)自由化改革之前，德國(guó)就開(kāi)始探索如何由傳統(tǒng)能源向可再生能源轉(zhuǎn)型。1990年德國(guó)頒布了《電力上網(wǎng)法》，規(guī)定了可再生能源補(bǔ)貼的相關(guān)政策。2000年，該法正式被《可再生能源法》(Erneuerbare Energien Gesetz, EEG)替代，這標(biāo)志能源轉(zhuǎn)型上升為國(guó)家戰(zhàn)略重點(diǎn) 自此德國(guó)可再生能源的發(fā)展進(jìn)入黃金期。

在鼓勵(lì)風(fēng)電與光伏發(fā)電的政策中，最主要的是固定上網(wǎng)電價(jià)。高額補(bǔ)貼和全額上網(wǎng)的保障機(jī)制吸引了大量的資金，這大大刺激了風(fēng)電與光伏發(fā)電裝機(jī)容量的快速增長(zhǎng)。

EEG是德國(guó)規(guī)范和促進(jìn)可再生能源發(fā)展的基礎(chǔ)性法律文件。隨后，在2004年、2009年、2012年、2014年先后進(jìn)行過(guò)四次修訂，補(bǔ)貼規(guī)則不斷地進(jìn)行調(diào)整和細(xì)化。2000年EEG確定實(shí)行固定上網(wǎng)電價(jià)，統(tǒng)一基礎(chǔ)補(bǔ)貼時(shí)效為20年。之后歷年調(diào)整的總體原則是：補(bǔ)貼額度隨時(shí)間遞減;市場(chǎng)溢價(jià)(Feed-in Premium)逐步取代固定上網(wǎng)電價(jià)，并最終取消電價(jià)補(bǔ)貼，實(shí)行招標(biāo)制度。特別是2014年EEG發(fā)生了較大轉(zhuǎn)變：引導(dǎo)固定補(bǔ)貼逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楦?jìng)價(jià)上網(wǎng)，盡可能將可再生能源納入常規(guī)電力市場(chǎng)，與普通化石能源競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)開(kāi)始實(shí)行光伏拍賣試點(diǎn)，逐步引入招標(biāo)制度以實(shí)現(xiàn)可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展更合理、更完善。

就補(bǔ)貼資金的來(lái)源來(lái)看，德國(guó)對(duì)可再生能源的補(bǔ)貼來(lái)自對(duì)終端消費(fèi)者征收的可再生能源附加費(fèi)。過(guò)高的可再生能源附加費(fèi)對(duì)終端消費(fèi)者來(lái)說(shuō)是一筆不小的開(kāi)支，使得德國(guó)的電價(jià)在歐洲僅次于丹麥，也成為德國(guó)繼續(xù)推進(jìn)可再生能源政策的一大阻礙。

1.3.德國(guó)光伏發(fā)電補(bǔ)貼政策

從2000年到2014年，德國(guó)EEG對(duì)光伏發(fā)電的補(bǔ)貼不斷進(jìn)行調(diào)整和細(xì)化。與風(fēng)電類似，德國(guó)根據(jù)光伏發(fā)電的安裝地點(diǎn)、容量配置和技術(shù)類型，采用差異化、逐年遞減的固定上網(wǎng)電價(jià)。總體趨勢(shì)是：初始補(bǔ)貼額度不斷下降，遞減率從逐年下降變?yōu)橹鹪孪陆担⒉粩嗵岣呦陆档陌俜直?其中容量越大的光伏機(jī)組初始補(bǔ)貼越低、遞減率越高。德國(guó)作出這一調(diào)整的目的是控制補(bǔ)貼數(shù)量、避免光伏發(fā)電裝機(jī)容量過(guò)快增長(zhǎng)。

2014年EEG在進(jìn)一步降低額度的同時(shí)，宣布在達(dá)到52GW 的光伏總發(fā)電量之后，將不再對(duì)新安裝的光伏裝置進(jìn)行補(bǔ)貼。

二、美國(guó)光伏發(fā)電

2.1光伏現(xiàn)狀

近10年來(lái)，美國(guó)的可再生能源發(fā)展迅速。從裝機(jī)容量上看，美國(guó)的風(fēng)電和太陽(yáng)能發(fā)電裝機(jī)顯著上升。

截至2015年年底，美國(guó)風(fēng)電累計(jì)裝機(jī)達(dá)到74.5GW，光伏發(fā)電裝機(jī)中分布式光伏為25GW，集中式光伏只有1.8GW。分布式光伏的蓬勃發(fā)展是美國(guó)光伏的一大特點(diǎn)

美國(guó)與德國(guó)有很大不同。美國(guó)并沒(méi)有設(shè)立要用可再生能源替代核能的能源轉(zhuǎn)型目標(biāo)，而2000年以來(lái)的頁(yè)巖氣革命也使得美國(guó)天然氣價(jià)格非常低廉，因此美國(guó)對(duì)可再生能源的推動(dòng)力度沒(méi)有德國(guó)那樣強(qiáng)勁。

在聯(lián)邦層面，美國(guó)對(duì)可再生能源的政策支持和德國(guó)有很大不同，并沒(méi)有從終端用戶的電費(fèi)里征收專門(mén)的費(fèi)用來(lái)發(fā)展可再生能源，而是通過(guò)稅收優(yōu)惠(生產(chǎn)稅抵免和投資稅抵免)、提供貸款擔(dān)保等手段來(lái)適當(dāng)引導(dǎo)風(fēng)電和光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。此外美國(guó)一貫對(duì)科技有較大比重的投入，引導(dǎo)更多的資金流向了可再生能源的技術(shù)研發(fā)，以期望實(shí)現(xiàn)電力平價(jià)

在解決消納問(wèn)題方面。美國(guó)更鼓勵(lì)居民自發(fā)自用，即實(shí)行凈計(jì)量電價(jià)(Net Metering)：對(duì)居民在住宅安裝光伏發(fā)電設(shè)備時(shí)，如果發(fā)電量減去用電量仍有剩余電力，就可以將這部分電力轉(zhuǎn)入下一個(gè)月繼續(xù)自用。在這樣自發(fā)自用的政策鼓勵(lì)下，很好地解決了并網(wǎng)消納問(wèn)題，節(jié)省了大范圍建設(shè)高壓電網(wǎng)的成本。

IHS Markit預(yù)測(cè)，美國(guó)2021年的新增公用事業(yè)級(jí)光伏裝機(jī)容量將超20GW。2021-2025年間，伊利諾伊州、弗吉尼亞州、賓夕法尼亞州和肯塔基州都將擁有大型光伏后備項(xiàng)目。

2.2補(bǔ)貼政策

在聯(lián)邦層面，美國(guó)對(duì)可再生能源的政策支持和德國(guó)有很大不同，并沒(méi)有從終端用戶的電費(fèi)里征收專門(mén)的費(fèi)用來(lái)發(fā)展可再生能源，而是通過(guò)稅收優(yōu)惠(生產(chǎn)稅抵免和投資稅抵免)、提供貸款擔(dān)保等手段來(lái)適當(dāng)引導(dǎo)風(fēng)電和光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

針對(duì)光伏的補(bǔ)貼政策主要是三個(gè)

投資稅抵免。在聯(lián)邦政府層面，針對(duì)光伏的最直接鼓勵(lì)手段是投資稅抵免。 2019年前建成的光伏發(fā)電項(xiàng)目仍可享受30%的投資稅抵免，2020年下降為26%, 2021年下降為22%。2013年以后，取消了對(duì)住宅光伏發(fā)電項(xiàng)目的投資稅抵免，商用及集中式光伏發(fā)電項(xiàng)目的投資稅抵免降為10%

政府直接補(bǔ)助，鼓勵(lì)技術(shù)研發(fā)。美國(guó)能源部還實(shí)行了Sunshot計(jì)劃，致力于在10年間(2010—2020年)將太陽(yáng)能發(fā)電實(shí)現(xiàn)電力平價(jià)

貿(mào)易管制。聯(lián)邦政府轉(zhuǎn)向了貿(mào)易管制型政策工具的應(yīng)用，通過(guò)反傾銷、反補(bǔ)貼的貿(mào)易政策，限制進(jìn)口，以支持和保護(hù)國(guó)內(nèi)綠色制造產(chǎn)業(yè)的發(fā)展

2.3供中國(guó)參考的經(jīng)驗(yàn)

生產(chǎn)稅和投資稅抵免是美國(guó)風(fēng)能發(fā)展的主要驅(qū)動(dòng)力。美國(guó)并沒(méi)有仿照德國(guó)制定全國(guó)范圍內(nèi)的固定上網(wǎng)電價(jià)政策，而是只在聯(lián)邦層面制定了基本的稅收抵免政策，同時(shí)尊重各州風(fēng)光資源的稟賦和發(fā)展意愿，根據(jù)本州經(jīng)濟(jì)、財(cái)政條件合理制定相應(yīng)的激勵(lì)政策

在低補(bǔ)貼額度、鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新的政策引導(dǎo)下，與其他很多國(guó)家相比，美國(guó)電價(jià)很低。低補(bǔ)貼額度的政策效果更為穩(wěn)健。美國(guó)裝機(jī)容量遠(yuǎn)低于中國(guó)，但發(fā)電量卻高于中國(guó)

在州政府層面，凈計(jì)量實(shí)際上起到的效果更為明顯，在鼓勵(lì)居民自發(fā)自用的前提下，很好地解決了并網(wǎng)和消納的問(wèn)題

三、為即使調(diào)整補(bǔ)貼而失敗的西班牙

西班牙由于未能及時(shí)調(diào)整補(bǔ)貼額度，加上受歐債危機(jī)的影響而成為光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展失敗的典型。西班牙的風(fēng)電和光伏發(fā)電裝機(jī)容量曾居歐洲前列，僅次于德國(guó)，位居世界第四。但由于遭遇歐債危機(jī)，政府財(cái)政對(duì)可再生能源的支持力度下降。在2012年2月西班牙宣布暫停所有對(duì)新建風(fēng)電場(chǎng)、太陽(yáng)能發(fā)電在內(nèi)的可再生能源發(fā)電項(xiàng)目的補(bǔ)貼，政策環(huán)境迅速惡化。光伏產(chǎn)業(yè)一落千丈，之后兩年都出現(xiàn)了裝機(jī)量的負(fù)增長(zhǎng)。直至2013年以后，西班牙對(duì)可再生能源也沒(méi)有新政策推出

四、高額電價(jià)補(bǔ)貼的有序發(fā)展的日本

日本在實(shí)行高額上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，設(shè)立了較高的市場(chǎng)認(rèn)證壁壘，使得光伏產(chǎn)業(yè)平穩(wěn)有序地發(fā)展。日本對(duì)光伏發(fā)電的政策主要是投資補(bǔ)貼和固定上網(wǎng)電價(jià)

日本高額的光伏發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)吸引了大量投資，其收益相當(dāng)可觀。但并沒(méi)有出現(xiàn)中國(guó)一哄而上、瘋搶裝機(jī)進(jìn)而導(dǎo)致大比率棄光的現(xiàn)象，產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)平穩(wěn)有序。一是日本電價(jià)本來(lái)就高。日本電價(jià)比美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、法國(guó)等國(guó)電價(jià)都要高出2倍左右。另外一個(gè)重要原因是日本對(duì)光伏市場(chǎng)設(shè)立了較高的認(rèn)證門(mén)檻。

最重要的兩個(gè)認(rèn)證分別是日本太陽(yáng)能發(fā)電普及擴(kuò)大中心的 J-PEC和日本電氣安全環(huán)境測(cè)試實(shí)驗(yàn)室頒發(fā)的 JET。這兩個(gè)認(rèn)證都需要對(duì)光伏設(shè)備及其組件產(chǎn)品的可靠性、安全性進(jìn)行相關(guān)測(cè)試，只有通過(guò)這兩個(gè)認(rèn)證才能獲得補(bǔ)貼。這樣就將價(jià)格低廉但無(wú)品質(zhì)保證的中小企業(yè)拒之門(mén)外。

參考中國(guó)國(guó)內(nèi)2019年統(tǒng)計(jì)累計(jì)裝機(jī)174GW，棄光率3%

五、總結(jié)

從保護(hù)環(huán)境與能源多元化等角度考慮，各國(guó)都在不同程度地推動(dòng)可再生能源的發(fā)展。各國(guó)都在不同程度地推動(dòng)可再生能源的發(fā)展。然而也要看到，其發(fā)展也面臨著幾大難題：融資、補(bǔ)貼、并網(wǎng)、消納等。

1.高額補(bǔ)貼可以克服初始階段的成本障礙

固定上網(wǎng)電價(jià)對(duì)政府推動(dòng)裝機(jī)量迅速增長(zhǎng)有很強(qiáng)的激勵(lì)作用，尤其是對(duì)本身沒(méi)有足夠科技實(shí)力、缺乏經(jīng)驗(yàn)的國(guó)家，如中國(guó)、印度。高額補(bǔ)貼克服了初始階段的成本障礙。但是導(dǎo)致來(lái)市場(chǎng)亂象，導(dǎo)致資本的競(jìng)爭(zhēng)，光伏的安裝量很大，但棄光率很高，加重終端用戶和政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。

2.對(duì)光伏市場(chǎng)設(shè)立了較高的認(rèn)證門(mén)檻。

光伏已經(jīng)發(fā)展來(lái)很多年了，需要學(xué)習(xí)日本的經(jīng)驗(yàn)，注重對(duì)可再生能源的研發(fā)投入，建立較高的認(rèn)證門(mén)檻，避免資本的無(wú)序擴(kuò)張，導(dǎo)致光伏行業(yè)新入著盲目擴(kuò)產(chǎn)，造成產(chǎn)能過(guò)剩，導(dǎo)致行業(yè)龍頭利潤(rùn)下降，研發(fā)成本提高，設(shè)備無(wú)法更新?lián)Q代。這更需要國(guó)家政策的加以限制。

3.要控制好補(bǔ)貼成本，避免宏觀經(jīng)濟(jì)等外部沖擊的影響，

這個(gè)需要借鑒西班牙光伏行業(yè)失敗案例，本國(guó)電力體系發(fā)展程度、國(guó)家財(cái)政支持能力相匹配。如果成本失控，會(huì)打擊光伏行業(yè)的健康發(fā)展，德國(guó)雖然初期補(bǔ)貼也較高，但因?yàn)樽⒁鈱?shí)時(shí)調(diào)整，幸運(yùn)地避免了這一結(jié)果。對(duì)于政治、經(jīng)濟(jì)局勢(shì)不夠穩(wěn)定的國(guó)家，如巴西，匯率變動(dòng)、政治因素等外部沖擊對(duì)風(fēng)電和光伏發(fā)電的發(fā)展影響更大。

4.防止超額利潤(rùn)引起行業(yè)發(fā)展失控

光伏發(fā)電成本在不斷下降，但固定上網(wǎng)電價(jià)下價(jià)格往往通過(guò)行政手段來(lái)控制，很難及時(shí)根據(jù)技術(shù)和市場(chǎng)情況進(jìn)行合理的調(diào)整。光伏發(fā)電從2009年以來(lái)成本下降了將近90%。德國(guó)從2009年到2014年風(fēng)電補(bǔ)貼的平均額度僅僅下降了1.3%，而光伏發(fā)電的補(bǔ)貼平均額度下降了71%，都沒(méi)有成本下降的幅度大。上網(wǎng)電價(jià)調(diào)整不靈活，可能會(huì)導(dǎo)致行業(yè)的超額利潤(rùn)，從而使得新能源的發(fā)展失控。

5.注重科技研發(fā)、降低可再生能源的發(fā)電成本是平穩(wěn)發(fā)展的重要前提

美國(guó)和日本都十分注重對(duì)可再生能源的研發(fā)投入，在全力發(fā)展風(fēng)電和光伏發(fā)電之前，兩國(guó)都積攢了較大的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，降低發(fā)電成本，實(shí)現(xiàn)電力平價(jià)，哪怕補(bǔ)貼額度不高，也可以實(shí)現(xiàn)良好的效果

美國(guó)啟動(dòng)風(fēng)電和光伏發(fā)電發(fā)展的時(shí)間稍落后于歐洲，前期也并沒(méi)有實(shí)行非常有針對(duì)性的政策，只是加大了對(duì)可再生能源發(fā)電技術(shù)的科研資助。之后也沒(méi)有在聯(lián)邦層面實(shí)行固定上網(wǎng)電價(jià)，而是繼續(xù)實(shí)行稅收抵免政策。美國(guó)經(jīng)驗(yàn)表明長(zhǎng)期保持一種政策，有助于穩(wěn)定投資者信心，使得整個(gè)發(fā)展平穩(wěn)有序。美國(guó)在政府層面也沒(méi)有制定精細(xì)化的補(bǔ)貼制度，而是交給市場(chǎng)去解決，這樣反而有助于實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展

6.地區(qū)一體化的電力市場(chǎng)和鼓勵(lì)用戶自發(fā)自用是解決消納的重要途徑

丹麥和德國(guó)的低棄風(fēng)率都表明，地區(qū)一體化的大的電力市場(chǎng)為可再生能源消納提供了更大的空間。由于風(fēng)電和光伏發(fā)電的間歇性特點(diǎn)，大電網(wǎng)可以提高電網(wǎng)能承受的風(fēng)電及光伏發(fā)電比例。丹麥和德國(guó)的國(guó)土面積較小，但是歐盟地區(qū)一體化的政治背景為兩國(guó)實(shí)現(xiàn)可再生能源消納提供了優(yōu)越的條件。相比而言，中國(guó)電力交易省際壁壘仍然很大。降低省際壁壘，使風(fēng)電與光伏發(fā)電在更大范圍內(nèi)消納是解決目前棄風(fēng)棄光問(wèn)題的一個(gè)重要途徑

同時(shí)，從美國(guó)對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)中，可以看出大力發(fā)展分布式光伏、鼓勵(lì)居民自發(fā)自用是提高利用效率的重要途徑。這種方法避免了建設(shè)高壓電網(wǎng)的基建成本，也減少了地區(qū)性并網(wǎng)協(xié)商溝通的成本。